TP.HCM muốn là số 1: Con tự lập là con đã lớn...

Sẽ có rất ít thành phố phát triển được khi làm gì cũng phải đi xin. Con tự lập là con lớn. Con lệ thuộc quá khó có thể trưởng thành.

Sài Gòn hoa lệ

Những ngày gần đây, thảo luận về ‘chiếc áo chật’ của thành phố Hồ Chí Minh đang trở lại với những ý kiến về đặc khu kinh tế cùng chính quyền đô thị. Xin trân trọng giới thiệu bài viết của TS Nguyễn Ngọc Hiếu, Đại học Việt Đức về sự cần thiết của xây dựng chính quyền đô thị và vấn đề phân cấp trong thực tiễn quản lý phát triển đô thị cấp vùng ở thành phố Hồ Chí Minh hiện nay.

I. Đặc khu kinh tế và chính quyền đô thị

Khi nói tới đặc khu kinh tế, người ta hay nói tới các ưu đãi đặc biệt về thuế suất, quy định về kinh doanh, lao động, đầu tư cho một khu vực đặc thù nhằm thu hút đầu tư để giải quyết nhiều vấn đề trong đó cơ bản là cơ hội để bứt phá về kinh tế.

Đặc khu kinh tế thường là nơi còn nhiều ‘dư địa’ để đầu tư và thay đổi, có nhiều tiềm năng chưa được khai thác, và cần ‘ưu đãi’ riêng mới phát triển được.

Doanh nghiệp và người lao động thu hút tới sẽ được hưởng các ưu đãi và cơ chế riêng. Cơ quan quản lý khu vực này được trao quyền để xử lý tập trung các vấn đề phát sinh, đồng thời rút gọn và đơn giản hóa nhiều thủ tục hành chính trong phát triển.

Tuy nhiên, thành phố Hồ Chí Minh là không gian chuyển tiếp và đan xen trong một vùng đô thị phát triển có vị trí thuận lợi.

Sức hút đầu tư và dân số ở đây có từ lâu và quy mô lớn chứ không phải không thu hút được đầu tư. Đất đai đã phát triển ở mức cao và khả năng thay đổi lớn về không gian còn không nhiều.

Khu Nam Sài Gòn còn tiềm năng về cảng, xuất khẩu, du lịch nhưng phát triển mạnh khu vực này sẽ rủi ro cho các khu vực cần bảo vệ cân bằng sinh thái của thành phố.

Thách thức của TP HCM là tạo sự chuyển biến cho hàng vạn doanh nghiệp, hàng triệu lao động và nguồn vốn tại chỗ đã đầu tư nhiều năm nhưng còn tồn tại một số vấn đề.

Nguồn thu trên địa bàn khá lớn so với quy mô dân số nhưng lại không đủ cho nâng cấp hạ tầng đang quá tải, môi trường đang xuống cấp, và giao thông ngày càng tắc nghẽn.

Những vấn đề còn đến từ bên trong như bộ máy hành chính cồng kềnh, hiệu lực thực thi còn thấp, cơ chế để kết nối vùng với bên ngoài và mở rộng đô thị còn bất cập.

Nếu phải lựa chọn, có lẽ các ưu tiên đang hướng về xây dựng chính quyền đô thị thay vì đặc khu kinh tế.

II. Chính quyền đô thị

Khi nói tới xây dựng ‘chính quyền đô thị’, thực ra chúng ta đang nói tắt, bởi khái niệm đầy đủ của chính quyền đô thị là một thiết chế quản lý tự chủ ở khu vực đô thị.

Lý do của tổ chức quản lý đặc thù xuất phát từ khu vực định cư đặc thù. Khu vực trung tâm một vùng lãnh thổ được tổ chức thành một cộng đồng phụ thuộc lẫn nhau từ không gian sống nén chặt, chuyên môn hóa lao động, và các dịch vụ cùng kết cấu hạ tầng chia sẻ.

Trải qua hàng ngàn năm từ thời Hy lạp cổ đại, tổ chức quản lý xã hội này muốn phát triển thịnh vượng đều dựa vào mô hình chính quyền đô thị tự chủ.

Chú ý rằng ‘tự chủ’ có bản chất là sự ràng buộc của chính quyền về trách nhiệm trước cộng đồng cư dân đô thị để duy trì sự thịnh vượng. Việc quản trị của chính quyền giống như quản trị công ty với ‘cổ đông’ là dân cư và doanh nghiệp. Để chịu trách nhiệm được trước cổ đông, công ty phải được tự chủ về phương án kinh doanh.

Đô thị phát triển nhanh cần huy động nhiều nguồn lực và phải ‘nuôi’ đúng cách. Nhìn chung, các thành phố có nền kinh tế lớn thường tự chủ và chính quyền đô thị luôn được tạo chủ động để tối ưu hóa nguồn lực của mình. Cách ứng phó với nhu cầu phát triển nhanh về lâu dài là ‘lấy đô thị nuôi đô thị’.

Nhu cầu vốn lớn nếu dựa vào Trung ương sẽ làm địa phương lệ thuộc và thiếu sáng tạo và mất dần khả năng quản lý ‘hệ sinh thái’ đô thị.

Trách nhiệm của chính quyền là khơi dậy động lực để dịch vụ công làm tốt hơn bởi nguồn thu của nó là lợi ích nó đem lại cho khách hàng. Sự tách bạch về mặt tài chính cho phép địa phương làm tốt điều này.

Trung ương ở xa khó có thể đảm bảo tính hiệu quả của các quyết định phát triển và ứng phó với các nhu cầu chi tiêu công ngày càng tăng.

Tổng kết về mô hình tài chính đô thị lành mạnh cho thấy trách nhiệm của khu vực công là nuôi dưỡng ‘hệ sinh thái’ này bằng chính lợi ích nó đem lại (Xem bảng dưới). Các chi phí về tiện ích để duy trì cuộc sống tại chỗ do địa phương lo và lấy từ chính giá trị nó đem lại. Một số các vấn đề mang tính quốc gia như giao thông trung chuyển, văn hóa và bảo trợ xã hội có thể nhận hỗ trợ từ Trung ương. Nền tảng ‘công cộng’ được đảm bảo bằng giá trị ‘tài sản’ vật thể.

Nguồn: (UN-Habitat, 2009, p.18)

Việc đảm bảo cung cấp hàng hóa công dựa vào thuế tài sản và cách thức quản lý phát triển. Hệ thống quản lý kém không làm ngân sách thành phố mạnh hơn nếu ‘ném tiền xuống đất’. Hệ thống tốt phải làm gia tăng nguồn tài chính cho thành phố khi đầu tư hạ tầng. Cách thu có thể rất đa dạng, trực tiếp, gián tiếp, và lâu dài. Chú ý rằng cơ sở tính thuế tài sản (property tax) ở các nước phát triển gồm cả giá trị đất và phần xây trên đất. Giá trị gia tăng ở bất động sản liền kề cũng được thu lại qua thuế (betterment tax).

Ngược lại, hành động của chính quyền làm giảm giá trị của tài sản được đền bù hợp lý. Trong khi đó, Việt Nam chưa thu phần giá trị gia tăng do Nhà nước đầu tư hạ tầng và thuế thổ trạch không tính tới phần tài sản xây trên đất.

Việc phát huy cơ chế ‘đô thị nuôi đô thị’ tất yếu dẫn tới xây dựng chính quyền đô thị tự chủ. Thành phố Hồ Chí Minh cần cơ chế quản lý xã hội và khai thác tốt hơn nguồn lực hiện có, đặc biệt là sức sáng tạo và quản lý theo ‘hệ sinh thái’. Tự chủ thực chất là tự chịu trách nhiệm có thể đi theo nhiều cấp độ và lộ trình. Tuy nhiên, sự thay đổi chắc sẽ thể hiện qua cách bầu người đứng đầu và người đại diện, cách bổ nhiệm các vị trí chủ chốt, quyền ban hành chính sách đặc thù về quy hoạch và phát triển, quyền tổ chức bộ máy, quyền ban hành thuế và phí theo thực tế đảm bảo duy trì chất lượng dịch vụ công và đáp ứng nhu cầu phát triển.

Những vấn đề tồn tại phải xử lý còn nhiều. Để giám sát của Hội đồng Nhân dân và giám sát kiểm tra của cấp ủy như thế nào để không chồng chéo cần những thử nghiệm. Những việc đơn giản như thực thi quyền lực chính trị và quyền lực ‘nhân dân’ cũng còn những vấn đề phải làm rõ. Tuy nhiên, nếu hiểu thật đơn giản thì hệ thống tự chủ tức là phải trao quyền cho ‘dân’, tin vào hệ thống giám sát của ‘dân’ có nghĩa là nếu dân lựa chọn, dân bầu, dân giám sát thì Trung ương cũng phải tin tưởng.

Cho tới nay Việt Nam vẫn nhấn mạnh mô hình tổ chức ‘thống nhất', xong cách hiểu này là thống nhất về mục tiêu và nguyên tắc đạt được kết quả và có nên ràng buộc sự thống nhất về cách tổ chức thực hiện? Tổ chức bộ máy về cơ bản là cách tổ chức thực hiện thì tổ chức thế nào để chính quyền thực thi trách nhiệm hiệu quả, đại diện cho lợi ích công cộng cần ủng hộ. Sẽ có rất ít thành phố phát triển được khi làm gì cũng phải đi xin. Con tự lập là con lớn. Con lệ thuộc quá khó có thể trưởng thành.

III. Phân cấp và phối hợp

Thành phố Hồ Chí Minh về bản chất không còn là một đô thị mà vừa là vùng nội tỉnh, vừa là vùng liên tỉnh với ba cấp độ (Xem hình dưới).

Nguồn: (Hieu, 2013)

Vấn đề bất cập ở Thành phố Hồ Chí Minh đã bộc lộ trong quá trình phát triển thành đô thị cấp vùng. Cấp cơ sở ở thành phố không có ‘thực lực’ nhưng lại ra được Nghị quyết, trong đúng ra chỉ chấp hành và phản ánh lên cấp có trách nhiệm. Việc phân chia trách nhiệm làm phát sinh lỗ hổng trong quản lý phát triển có tính liên ngành (Canh N.T. & et al, 2013). Các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh quản lý nhiều đầu mối, can thiệp sâu nhưng không sát thực tế khi phạm vi thành phố mở rộng nhanh và đa dạng. Mặc dù đã phân cấp nhưng những việc có nhiều lợi ích hai, ba cấp vẫn muốn giữ lại, nhưng đến khi chịu trách nhiệm chẳng ai muốn gánh.

Đặc điểm không gian về định cư cần mô hình phân cấp quản lý phù hợp. Thường thì quản lý việc xây dựng công trình và các dịch vụ cần đến ‘nguồn vốn xã hội’ sẽ để ở cấp trực tiếp (cấp [1]), một số dịch vụ công có tính kỹ thuật và quy mô đủ lớn mới hiệu quả để ở cấp [2]; một số việc liên quan đến quản lý mở rộng đô thị, bố trí rác thải, nguồn nước, công nghiệp ‘bẩn’ phải quản ở cấp độ [3]. Sẽ có những vấn đề như an ninh, giao thông chia sẻ giữa 3 cấp độ cần sự phân tách chi tiết hơn… Nhìn chung, việc phân chia và chịu trách nhiệm không hợp lý trong bối cảnh phát triển nhanh sẽ dẫn tới mâu thuẫn và các vấn đề bất cập sẽ tích lũy.

Vùng thành phố Hồ Chí Minh (cấp độ [2]) cần xây dựng hai cấp chính quyền gồm một cấp cơ sở với đầy đủ thẩm quyền và cấp trên làm điều phối các vấn đề cấp vùng. Cấp trên giải quyết việc hợp tác giữa các đô thị hay địa bàn lân cận cũng như những việc cần làm ở cấp độ [2] và giao cho cơ sở những việc còn lại. Đối mặt với khó khăn về quản lý cấp độ vùng khi phối hợp ở cấp độ [3], Hà Nội đã lựa chọn sáp nhập Hà Tây nhưng có lẽ thành phố Hồ Chí Minh khó có thể sáp nhập các tỉnh lân cận (Đồng Nai, Bình Dương, hay Long An) vì vấn đề chính trị.

Kinh nghiệm thế giới cho thấy việc sáp nhập chỉ ở giai đoạn đầu. Khi vùng đô thị đã lớn mô hình liên kết và phối hợp sẽ phát huy thế mạnh của mỗi địa phương với cơ chế quản lý vùng mà không cần sáp nhập (Hieu, 2013).

Việc phân cấp cần dứt khoát để một việc chỉ một đầu mối điều phối và chịu trách nhiệm. Đã giao thì cấp trên không làm nữa và cấp được giao phải được quyết ngân sách và quản lý nguồn thu. Cấp ‘cơ sở’ vì vậy phải được có sức mạnh quyền lực thực sự. Ngoài ra, với 24 đầu mối cấp quận, thành phố cần giảm tải cho cấp thành phố (có thể gồm cả phân cấp quận/huyện xuống phường/xã). Có những việc phải chuyển việc lên Ban chỉ đạo vùng để giải quyết các vấn đề liên tỉnh.

Việc cân nhắc sẽ là trao quyền như thế nào, và giám sát như thế nào trong nội tỉnh, giữa các ngành và ở liên tỉnh, phạm vi thảo luận và ra quyết định như thế nào đương nhiên cần thí điểm và làm rõ. Bài viết chỉ mới là một số suy nghĩ, chưa phải nghiên cứu nên chưa có số liệu chứng minh. Các đề xuất trên chỉ là gợi ý để tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện.

Tài liệu tham khảo

Canh N.T. & et al 2013, Chinh quyen do thi tai Vietnam: nghien cuu tinh huong tu thanh pho Ho Chi Minh va Da Nang, Asia Foundation & UEL, Hanoi.

Hieu, N. N. 2013, "Quan ly vung do thi - tham khao mo hinh chinh quyen do thi vung London", Quy hoach do thi no. 7+8.

UN-Habitat 2009, in Guide to Municipal Finance, UN-Habitat.

Link nguồn: http://cafebiz.vn/tphcm-muon-la-so-1-con-tu-lap-la-con-da-lon-20160420154125678.chn

Xem thêm các bài viết cùng chủ đề với bài viết (phía trên):

TP.HCM muốn là số 1: Con tự lập là con đã lớn...